O Governo Federal, por intermédio da Casa Civil da Presidência da República está implementando o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação - PRO-REG, com apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID. O objetivo do Programa é desenvolver ações com vistas a promover o fortalecimento dos mecanismos institucionais para gestão em regulação, propiciando condições para a melhoria da qualidade da regulação, a consolidação da autonomia decisória das Agências Reguladoras federais, e o aperfeiçoamento dos instrumentos de supervisão e de controle social. 

Boletim PRO-REG - Outubro 2011

Avaliação do Programa: Indicadores

O Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação — PRO-REG — já conseguiu atingir a maioria das metas dos indicadores previstos no marco lógico do Programa.

Entre os indicadores de sucesso utilizados estão dois subíndices do Indicador de Competitividade Global (ICG), produzido pelo Fórum Econômico Mundial, o ― "Pilar Institucional" (PI) e o ― "Pilar Infraestrutura" (PIE). A meta era que, ao fim de 2011, o Brasil atingisse um PI igual a 3,72 e um PIE 3,46. Este já havia sido superado desde o segundo semestre de 2010, quando o país obteve um PIE 4,0. No último reporte (2011/2012) do ICG, o PIE ficou estável e a meta do PI foi atingida, com um PI igual a 3,70.

Outro indicador de sucesso é o Indicador de Qualidade Regulatória Ampliado (IQRA), que foi desenvolvido para captar, especificamente, o desenvolvimento da qualidade regulatória das agências federais brasileiras. O IQRA é calculado a partir dos dados fornecidos pelas próprias agências reguladoras federais. A meta estipulada para o Programa era obter, ao fim de 2011, um IQRA 0,65. Em meados do corrente ano foi obtido o valor 0,66 para o indicador, superando, portanto, a meta.

Entre os indicadores de acompanhamento do PRO-REG, pode-se citar o quantitativo de capacitações, cuja meta já foi alcançada desde meados de 2010, e o incremento anual de 50% do número de participação em consultas e audiências públicas.

Para o primeiro, vale ressaltar que já foram capacitadas pelo Programa mais duas mil pessoas, sendo deste total mais de 1.200 servidores de agências reguladoras federais.

Em relação ao incremento de participações em consultas e audiências públicas, é importante registrar que do total de 1.723 participações reportadas durante todo o ano de 2010, o número de participações saltou para mais de 40 mil só no primeiro semestre de 2011. Esse aumento exponencial do quantitativo de participação nas consultas públicas da agência está diretamente relacionado à mudança de cultura administrativa em curso na ANS em virtude dos projetos-pilotos em andamento. No processo que colocou em consulta pública a Instrução Normativa (IN) sobre envelhecimento ativo, foi incluído um questionário que facilitou a compreensão dos conceitos básicos contidos na IN e perguntou sobre as formas de implementação do normativo. Esse processo de consulta resultou em mais de 15.000 participações, sendo quase 9.000 dessas contribuições advindas de beneficiários do serviço, grupo fundamental para o êxito da consulta, mas que, pelo histórico da agência até então, participava muito pouco de consultas públicas.

Projetos-piloto de AIR

A utilização da ferramenta Análise do Impacto Regulatório (AIR) no Brasil está ocorrendo por meio do desenvolvimento de projetos-piloto em várias agências reguladoras. Os projetos-piloto estão sendo conduzidos, até o momento, em seis agências reguladoras federais: Ancine, Aneel, ANP, ANS, Antaq e Anvisa. Estes projetos estão desenhados para que as agências reguladoras iniciem a capacitação e a introdução desta importante ferramenta de melhoria da qualidade regulatória, cujo objetivo é aperfeiçoar o processo de tomada de decisões a partir da racionalização da informação sobre os impactos e possíveis custos e benefícios da ação reguladora.

Atualmente, no agregado das seis agências reguladoras participantes, estão sendo desenvolvidos 16 projetos-piloto, que servem para treinar, no uso da ferramenta, equipe de técnicos e gerentes envolvidos em temas importantes no âmbito das agências. Os projetos-piloto têm motivado as equipes técnicas a pensarem a atuação regulatória de outra forma: discutindo o problema que se está tentando resolver, identificando os objetivos que a ação regulatória pretende alcançar, estabelecendo as várias opções para resolver o problema identificado e conduzindo analises de custos e benefícios (vantagens e desvantagens) para as várias opções escolhidas.

Os projetos também têm servido para discutir com as agências participantes a melhoria dos processos regulatórios, tais como, a introdução de técnicas de pré-consulta, a melhoria do acesso e sistematização da informação para melhorar a comunicação e a transparência das agências reguladoras.

Destaque para a atuação junto a organismos internacionais com vistas à melhoria da qualidade da regulação no Brasil, por meio do aperfeiçoamento de práticas voltadas para a utilização da AIR. Em especial os intercâmbios realizados junto ao Better Regulation Executive – BRE, do Reino Unido, com o apoio da Embaixada Britânica no Brasil, com o Office of Information and Regulatory Affairs – OIRA, dos Estados Unidos da América e com a Comisión Federal de Mejora Regulatória – COFEMER, do México.

Foi realizada, de 04 a 08 de julho, a quarta edição do curso Regulação Teoria e Prática, que reuniu mais de 100 profissionais da área de regulação de entidades federais, estaduais e municipais. O curso foi dividido em duas partes, no período da manhã, os professores Martin Lodge, da London School of Economics and Political Science, e Kai Wegrich, da Hertie Berlin School of Governance, ministraram sessões teóricas sobre regulação e, no período da tarde, foram debatidos casos concretos vivenciados nos órgãos de governo e em outras entidades, de modo a propiciar aos participantes um momento de reflexão, diálogo e troca de experiências.

O PRO-REG, em parceria com Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor – DPDC/MJ, Fórum Nacional de Entidades Civis de Defesa do Consumidor – FNECDC e Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor - Idec, realizará o Curso Regulação do Setor Elétrico e Defesa do Consumidor, no período de 16 a 18 de novembro de 2011 na ENAP. Esta iniciativa faz parte de um conjunto de ações que visam promover a participação do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor nos processos regulatórios, contribuindo para a melhoria da qualidade da regulação no país e para a proteção dos consumidores.

O curso é direcionado às organizações que integram o SNDC e as inscrições são gratuitas.

Curso Avançado em Política Regulatória

Na primeira quinzena de agosto de 2011, ocorreu o treinamento da 7ª turma do curso avançado em regulação ministrado pelo Institute of Brazilian Business and Public Management Issues (IBI), vinculado a George Washington University, em Washington-DC. O curso consiste em um treinamento desenhado especificamente para funcionários brasileiros que trabalham na área de regulação. A parte teórica do curso engloba questões relativas à defesa da concorrência, análise do impacto regulatório, processo de produção regulatória nos EUA, bem como experiências internacionais com a regulação. Cumpre mencionar que os objetivos do curso superam o âmbito teórico, ao abordar questões como a natureza do processo de monitoramento regulatório liderado pelo Office of Information and Regulatory Affairs – OIRA, ligado ao Office of Management and Budget – OMB, do Governo dos Estados Unidos, e as etapas envolvidas para aprovação de novas regras. Nessa edição, participaram servidores das 10 agências reguladoras federais, um oriundo de agência reguladora estadual, 10 ministérios, além de participantes da Procuradoria Geral da República, Tribunal de Contas da União, entre outros.

O Programa de Fortalecimento da Gestão em Regulação, uma parceria entre o PRO-REG, a ENAP e o Fórum de Recursos Humanos das Agências Reguladoras, abriu inscrições em março para seis cursos, que serão distribuídos em 19 turmas ao longo do ano de 2011, em Brasília e no Rio de Janeiro. O objetivo do programa é o desenvolvimento de competências de servidores públicos que trabalham com o tema da regulação, de modo a contribuir para a melhoria da qualidade do sistema regulatório, bem como aperfeiçoar o modelo institucional das agências reguladoras.

Até outubro de 2011, foram realizados 10 cursos em Brasília e 4 cursos no Rio de Janeiro:

O curso, que teve a duração de 24 horas/aula, contou com a participação de 27 servidores no Rio de Janeiro e 30 em Brasília. O propósito do curso é melhorar a comunicação interna e externa em políticas públicas, tanto por meio do aprimoramento de habilidades para o uso do sistema de comunicação de governo, como por meio do aperfeiçoamento de técnicas e abordagens que facilitem a comunicação com dirigentes, jornalistas e o público em geral.

O curso, cuja duração foi de 40 horas/aula, teve como propósito capacitar os servidores a aplicar ferramentas de gerenciamento de projetos ao trabalho que desenvolvem; elaborar planos de projetos com a definição de objetivos, resultados, indicadores, escopo, ações, cronograma e custos; planejar e dar respostas aos riscos envolvidos na gestão de um projeto e mobilizar esforços e recursos para dar direcionamento e sinergia na execução das ações de um projeto. Em Brasília, 92 participantes fizeram o curso e no Rio de Janeiro houve 60 concluintes. A última turma será realizada na ENAP de 28 de novembro a 2 de dezembro.

O curso teve a duração de 20 horas/aula e contou com a participação de 84 servidores. O objetivo foi levar o participante a utilizar técnicas de negociação para construir decisões compartilhadas e consensos sobre as estratégias das políticas públicas. Está prevista ainda uma turma para o período de 07 a 09/11 na Petrobrás/RJ.

2 turmas – de 14 e 15/04 a 20 e 21/06 na ENAP/DF

O curso, que teve 16 horas/aula, buscou tornar o aluno capaz de identificar as falhas de mercado, compreender os confrontos entre equidade e eficiência nas decisões de políticas públicas e analisar as soluções públicas e privadas para as diversas falhas de mercado. Em Brasília, houve 60 concluintes nas duas turmas.

1 turma – de 27 a 30/09, na Petrobrás/RJ

O curso teve a duração de 32 horas/aula e buscou abordar, em linhas gerais, o desenvolvimento da atividade regulatória ao longo da história, bem como identificar quais atividades econômicas devem ser reguladas e discriminar quais situações exigem ações reguladoras para corrigir as falhas de mercado. Teve como objetivo também apresentar a estrutura do sistema regulatório brasileiro e refletir sobre os principais desafios da regulação no Brasil. Na turma da Petrobrás/RJ houve 29 concluintes. Ainda estão previstas três turmas, de 18 a 21/10, 22 a 25/11 e 06 a 09/12, todas na ENAP/DF.

De 20 a 23 de setembro, no Centro de Convenções Ulysses Guimarães em Brasília-DF, foi realizado o VII Congresso Brasileiro de Regulação, promovido pela Associação Brasileira de Agências de Regulação – ABAR, com apoio institucional do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID e do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação – PRO-REG. Vários especialistas de reconhecimento nacional e internacional proferiram palestra no evento, tais como: Michael Fitzpatrick (OIRA/EUA), Donald Macrae (Reino Unido), Alfonso Carballo (COFEMER/México), Carlos Bana (IST / Portugal), Pedro Faria (BID / EUA), Delia Rodrigo (México), Fernando Carrillo-Flórez (BID / Brasil), Deputado Arnaldo Jardim, Humberto Falcão (Instituto Públix), Alketa Peci (EBAPE/FGV), Alexandre Aragão (UERJ / UFRJ), dentre outros.

Boletim PRO-REG - Abril 2011

Introdução

O   Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação (PRO-REG) foi instituído pelo Decreto nº 6.062, de 16 de março de 2007, e tem por finalidade contribuir para a melhoria do sistema regulatório, coordenando as ações entre as instituições que participam do processo regulatório no âmbito federal, dos mecanismos de prestação de contas e de participação e monitoramento por parte da sociedade civil e da qualidade da regulação de mercados.

As ações do Programa são custeadas por meio do Contrato de Empréstimo nº 1811/OC-BR, firmado entre a República Federativa do Brasil e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) sendo US$ 3,850,000.00 (três milhões e oitocentos e cinquenta mil dólares dos Estados Unidos) provenientes do empréstimo BID e US$ 2,850,000.00 (dois milhões, oitocentos e cinquenta mil dólares dos Estados Unidos) de recursos de contrapartida.

O PRO-REG é conduzido por duas instâncias: um Comitê Gestor, composto pela Casa Civil, Ministério do Planejamento e Ministério da Fazenda, e um Comitê Consultivo, composto por todas as dez agências reguladoras (ANA, ANAC, ANATEL, ANCINE, ANEEL, ANP, ANS, ANTAQ, ANTT e ANVISA), os ministérios aos quais essas agências estão vinculadas (Ministério do Meio Ambiente, Ministério da Defesa, Ministérios das Comunicações, Ministério da Cultura, Ministério de Minas e Energia, Ministério da Saúde e Ministério dos Transportes), além do Ministério da Justiça e do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE). A coordenação técnica e execução do Programa são de responsabilidade da Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais (SAG) da Casa Civil da Presidência da República.

Com vistas a atingir o objetivo de fortalecer e aperfeiçoar o sistema regulatório, o Programa foi estruturado em quatro eixos de atuações, quais sejam: (i) fortalecer a capacidade de formulação e análise de políticas públicas nos setores regulados; (ii) melhorar a coordenação e o alinhamento estratégico entre as políticas setoriais e o processo regulatório; (iii) fortalecer a autonomia, transparência e desempenho das agências reguladoras; e (iv) desenvolver e aperfeiçoar os mecanismos para o exercício do controle social e transparência.

Execução Física

As atividades desenvolvidas pelo Programa estão apresentadas de acordo com divisão em  componentes de atuação do PRO-REG.

Componente II - Melhoria da coordenação e do alinhamento estratégico entre políticas setoriais e o processo regulatório

Em 2010, as ações do Programa focaram, em especial, a implementação da AIR. Para tanto foram realizadas apresentações de sensibilização junto ao corpo dirigente das agências reguladoras. Foi constituído um grupo de técnicos — composto por, aproximadamente, 90 servidores de agências reguladoras e ministérios — para os quais foi ofertada capacitação em pontos chave da AIR, tais como:

• Abril – Curso introdutório sobre AIR
• Abril – Experiências da ANVISA e ANTT sobre AIR
• Maio – Curso de introdução às metodologias de AIR
• Maio – Experiência do INMETRO em AIR
• Agosto – Curso sobre técnicas de consulta em AIR

Algumas agências reguladoras estão desenvolvendo projetos-piloto em AIR. A Anvisa e a Aneel estão adiantadas no desenvolvimento desses pilotos. Em novembro, a ANS e a Ancine também começaram a desenvolver projetos-piloto em AIR.

Foi contratada a consultora Patrícia Regina Pinheiro Sampaio para desenvolver proposta de atos normativos para implantação da Análise do Impacto Regulatório (AIR) como instrumentos de apoio à melhoria da qualidade da regulação no Brasil.

Ainda na parte de capacitação, o PRO-REG promoveu nova edição de alguns dos cursos ofertados no ano anterior, tais como:

• Março, Junho e Outubro – três turmas, de 26 pessoas cada, participaram do curso avançado em regulação do Institute of Brazilian Business & Public Management Issues (IBI).
• Julho – curso “Regulação – Teoria e Prática”, com os professores: Dr. Martin Lodge e Dr. Kai Wegrich.

O Programa financiou a participação de quatro servidores no Short Course on Regulation da London School of Economics and Political Science (LSE) realizado em setembro de 2010.

Em parceria com a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) foi desenvolvido o Programa de Fortalecimento de Competências em Gestão e Regulação, que ofereceu 06 (seis) cursos aos servidores das agências reguladoras no Rio de Janeiro e Brasília:

• Abril – Política da Defesa da Concorrência – Brasília
• Maio - Marcos e Instrumentos da Regulação Econômica – Rio de Janeiro
• Maio – Técnicas de Negociação do Setor Público – Brasília
• Junho – Redes de Políticas Públicas: o desafio da governança – Brasília
• Junho – Oficina de Negociação – Brasília
• Julho – Competências Conversacionais – Rio de Janeiro

Em outubro foi contratada empresa para publicar o livro “Contribuições para melhoria da qualidade da regulação no Brasil”, o qual reúne os estudos de consultoria produzidos pelo Programa no biênio 2008/2009.

No mês de dezembro, foi realizado o “Seminário Internacional Melhoria da Regulação no Brasil: o papel da participação e do controle social”. O evento para um público de duzentas pessoas, entre servidores de agências reguladoras, ministérios e representantes de entidades civis de defesa do consumidor, contou com a participação de palestrantes do Reino Unido, Estados Unidos, Peru e Brasil.

Componente III - Fortalecimento da autonomia, transparência e desempenho das agências reguladoras

Ao longo de 2010, foi desenvolvido o trabalho da consultora internacional Delia Rodrigo que apresentou como principais produtos: uma lista de critérios para aplicação da AIR, um manual de utilização da ferramenta, uma “checklist” dos elementos da AIR, uma proposta de curso sobre AIR, um estudo para a melhoria da consulta pública no âmbito do processo AIR, relatório sobre AIR e o sistema regulatório brasileiro. Importante mencionar que os cursos de AIR mencionados no componente anterior foram elaborados e ministrados pela referida consultora.

O consultor Ilvo Debus desenvolveu estudo sobre as fontes de receitas próprias das Agências Reguladoras relacionadas ao exercício de suas funções regulatórias, fiscalizatórias e relativas ao exercício do poder de outorga, no período 1999-2009, discriminadas por agência e tipo de receita, e suas destinações no Orçamento Geral da União.

Componente IV - Apoio aos mecanismos para o exercício do controle social

Em dezembro, foi contratada a consultora Alketa Peci para elaborar estudo econômico sobre demandas de consumidores em relação aos mercados regulados, tendo como referência o banco de dados do Sistema Nacional de Informações de Defesa do Consumidor – SINDEC, visando à construção de uma metodologia de análise quantitativa e qualitativa dessas demandas, bem como à construção de indicadores de problemas de consumo em mercados regulados.

Metas Físicas

A fim de que se realizasse um acompanhamento tanto qualitativo quanto quantitativo do progresso de execução física do PRO-REG, foram estabelecidos no Marco Lógico do Programa seis indicadores: indicador de finalidade, índice que avalia se as ações do Programa têm contribuído para aumentar as inversões privadas no país e torná-lo mais competitivo; indicador de propósito, que focaliza a melhora da regulação exercida pelas agências reguladoras federais; e quatro indicadores de processo, ligados a cada um dos eixos do Programa.

Marco lógico - PRO-REG

No primeiro componente — Fortalecimento da capacidade de formulação e análise de políticas —, há a previsão de que 550 servidores participem de cursos de capacitação sobre formulação, monitoramento e avaliação de políticas públicas, sendo que o indicador de sucesso é medido pelo percentual de aprovação dos servidores nesses cursos. A meta é que pelo menos 80% dos participantes aprovem os cursos oferecidos pelo Programa. No triênio 2008/2010, 1544 servidores de ministérios, agências reguladoras e representantes de entidade civis de defesa do direito do consumidor foram capacitados. Somente em 2010, 840 pessoas freqüentaram cursos de capacitação oferecidos pelo PRO-REG. Do total de pessoas capacitadas, 714 responderam aos questionários de avaliação de curso, sendo que 678 aprovaram os cursos, o que equivale a um índice de aprovação de 95%. Portanto, a meta para o indicador já foi superada. Ainda assim, o objetivo para 2011 é capacitar, no mínimo, mais 1000 servidores de ministérios e agências reguladoras.

Para o componente “Melhoria da coordenação e do alinhamento estratégico entre políticas setoriais e o processo regulatório” o indicador de sucesso é a quantidade de agências reguladoras que desenvolvem e implementam instrumentos de gestão e coordenação institucional. Em 2010, sete agências reguladoras relataram a introdução de novos instrumentos de gestão, em especial a Anvisa, Aneel, ANS e Ancine iniciaram o desenvolvimento de projetos-piloto em Análise de Impacto Regulatório - AIR. A meta para 2011 é que pelo menos mais três agências reguladoras implementem projetos-pilotos em AIR.

O terceiro componente — Fortalecimento da autonomia, transparência e desempenho das agências reguladoras — tem como indicador o subíndice de Autonomia e Transparência (IAT) do indicador da Qualidade Regulatório Ampliado. O subíndice varia de 0 a 0,4 e a linha de base, referente ao ano de 2006, é 0,19. Em 2010, o valor apurado par ao IAT foi de 0,24; permanece aquém, portanto, do valor meta previsto no Marco Lógico para o ano de 2009, que era de 0,35. A meta para 2011 é aumentar em 30% o valor do indicador a fim de se atingir o valor de 0,312 para o IAT.

Em relação ao quarto é ultimo componente — Apoio aos mecanismos para o exercício do controle social — o indicador é o percentual de ampliação do número de participantes por ano nos processos de audiências públicas. A meta do Programa é um aumento de 50% de participantes em cada ano de ação do Programa. Em 2010, houve um decréscimo de 55,35% do número de participantes em relação a 2009. Essa diminuição parece estar fortemente correlacionada ao número excepcional de pessoas que participaram das audiências da Aneel no ano de 2009, o que não se repetiu em 2010. A meta para 2011 é ampliar em pelo menos 50% a participação em audiências públicas em relação ao ano de 2010.

O Programa possui três indicadores finalísticos. Dois são derivados do Índice de Competitividade Global (ICG), calculado pelo Fórum Econômico Mundial, quais sejam: o Pilar Institucional (PI) e o Pilar de Infra-estrutura (PIE) do subíndice de requerimentos básicos do ICG. A linha de base, referente ao ano de 2005, é PI = 3,38 e PIE = 3,20. A meta do PRO-REG é que ao fim do Programa o PI seja ampliando para 3,72 e o PIE, para 3,46. Em 2010, o PI obtido foi de 3,58 e um PIE 4,02. A meta para o PIE já foi superada, assim o objetivo em 2011 é atingir a meta do PI.

O terceiro indicador finalístico é o Indicador de Qualidade Regulatória Ampliado (IQRA), que varia de 0 a 1 e é composto pelos subídices: Coordenação e Monitoramento (ICM), Autonomia e Transparência (IAT)  e Mecanismos de Controle Social (ICS). A linha de base, referente ao ano de 2006, foi 0,35. A meta para 2011 é um IQRA igual a 0,65. Em 2010, foi apurado um IQRA 0,59, sendo ICM = 0,11, IAT = 0,24 e ICS = 0,24. A meta para 2011 é atingir um IQRA 0,65, com ênfase em ações que incrementem o subíndice ICM.

Execução Financeira

Ao longo de 2010, houve uma execução de US$ 1,379,659.25 (um milhão, trezentos e setenta e nove mil, seiscentos e cinquenta e nove dólares dos Estados Unidos e vinte e cinco centavos), sendo que deste montante US$ 1,049,119.89 (um milhão e quarenta e nove mil, cento e dezenove dólares dos Estados Unidos e oitenta e nove centavos) provieram de recursos do BID e US$ 330,539.35 (trezentos e trinta mil, quinhentos e trinta e nove dólares dos Estados Unidos e trinta e cinco centavos) de recursos de contrapartida.

Assim, até dezembro de 2010, o Programa já havia executado US$ 2,545,580.75 (dois milhões, quinhentos e quarenta e cinco mil, quinhentos e oitenta dólares dos Estados Unidos e setenta e cinco centavos), dois quais US$ 1,661,391.41 (um milhão, seiscentos e sessenta e um mil, trezentos e noventa e um dólares dos Estados Unidos e quarenta e um centavos) de recursos financiados pelo BID e US$ 884,189.34 (oitocentos e oitenta e quatro mil, cento e oitenta e nove dólares dos Estados Unidos e trinta e quatro centavos) de recursos de contrapartida.